QUATRIÈME SECTION. AFFAIRE O DONOGHUE ET AUTRES c. ROYAUME-UNI. (Requête n o 34848/07) ARRÊT [Extraits] STRASBOURG. 14 décembre 2010 DÉFINITIF

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QUATRIÈME SECTION AFFAIRE O DONOGHUE ET AUTRES c. ROYAUME-UNI (Requête n o 34848/07) ARRÊT [Extraits] STRASBOURG 14 décembre 2010 DÉFINITIF 14/03/2011 Cet arrêt est devenu définitif en vertu de l article

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QUATRIÈME SECTION AFFAIRE O DONOGHUE ET AUTRES c. ROYAUME-UNI (Requête n o 34848/07) ARRÊT [Extraits] STRASBOURG 14 décembre 2010 DÉFINITIF 14/03/2011 Cet arrêt est devenu définitif en vertu de l article 44 2 de la Convention. ARRÊT O DONOGHUE ET AUTRES c. ROYAUME-UNI 1 En l affaire O Donoghue et autres c. Royaume-Uni, La Cour européenne des droits de l homme (quatrième section), siégeant en une chambre composée de : Lech Garlicki, président, Nicolas Bratza, Ljiljana Mijović, Davíd Thór Björgvinsson, Ján Šikuta, Päivi Hirvelä, Mihai Poalelungi, juges, et de Lawrence Early, greffier de section, Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 23 novembre 2010, Rend l arrêt que voici, adopté à cette date : PROCÉDURE 1. A l origine de l affaire se trouve une requête (n o 34848/07) dirigée contre le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d Irlande du Nord et dont un ressortissant nigérian, M. Osita Chris Iwu, et trois personnes ayant la double nationalité britannique et irlandaise, M me Sinead O Donoghue, M. Ashton Osita Iwu et M. Tiernan Robert O Donoghue («les requérants»), ont saisi la Cour le 31 juillet 2007 en vertu de l article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l homme et des libertés fondamentales («la Convention»). 2. Devant la Cour, les requérants, qui avaient été admis au bénéfice de l assistance judiciaire, ont été représentés par l association AIRE Centre. Le gouvernement britannique («le Gouvernement») a été représenté par son agent, M. D. Walton, du ministère des Affaires étrangères et du Commonwealth. 3. Le 13 novembre 2008, la chambre de la quatrième section de la Cour à laquelle l affaire avait été attribuée a décidé de communiquer la requête au Gouvernement et de la traiter en priorité, comme le permet l article 41 du règlement de la Cour. Par ailleurs, elle a résolu d informer les parties qu elle examinait l opportunité d appliquer en l espèce une procédure d arrêt pilote (Broniowski c. Pologne [GC], n o 31443/96, et son dispositif, CEDH 2004-V, et Hutten-Czapska c. Pologne [GC], n o 35014/97, et son dispositif, CEDH 2006-VIII) et les a invitées à présenter leurs observations sur ce point. Après examen des observations des parties, la chambre a décidé de ne pas appliquer la procédure en question. 2 ARRÊT O DONOGHUE ET AUTRES c. ROYAUME-UNI 4. Les parties ont demandé la tenue d une audience. Toutefois, le 13 octobre 2009, la Cour a décidé de ne pas tenir d audience sur la recevabilité et le fond de la requête, en application de l article 54 3 de son règlement. EN FAIT I. LES CIRCONSTANCES DE L ESPÈCE A. Le régime des certificats d approbation 1. La première version du régime 5. La première version du régime des certificats d approbation (Certificate of Approval Scheme) fut élaborée en 2005 par le ministère de l Intérieur. L article 19 de la loi de 2004 sur l asile et l immigration (traitement des demandeurs, etc.) («la loi de 2004») offrait une base légale à ce régime, qui fut complété par un règlement de 2005 sur l immigration (procédure de mariage) (S.I. 2005/15) («le règlement de 2005») et des directives émises par la direction de l immigration («les IDI»). 6. La première version du régime prévoyait que, pour pouvoir se marier, les personnes relevant du contrôle de l immigration devaient être en possession soit d une autorisation d entrée sur le territoire britannique expressément délivrée en vue d un mariage au Royaume-Uni, soit d un certificat d approbation. Etaient exclus de la catégorie des «personnes relevant du contrôle de l immigration» les ressortissants de l Espace économique européen («l EEE») et les détenteurs d un titre de séjour à durée illimitée. 7. Les personnes relevant du contrôle de l immigration souhaitant obtenir un certificat d approbation devaient en faire la demande auprès du ministre de l Intérieur et s acquitter de frais de dossier s élevant à 295 livres sterling (GBP). Deux personnes relevant du contrôle de l immigration désireuses de se marier devaient présenter chacune une demande et payer l une et l autre les frais exigés. Les IDI prévoyaient que, pour être éligibles à un certificat d approbation, les personnes concernées devaient détenir un titre d entrée ou de séjour au Royaume-Uni d une durée supérieure à six mois et n expirant pas moins de trois mois après le dépôt de la demande. 8. La première version du régime ne s appliquait pas aux personnes souhaitant célébrer un mariage selon les rites de l Eglise d Angleterre. ARRÊT O DONOGHUE ET AUTRES c. ROYAUME-UNI 3 2. L avis de la High Court sur la première version du régime 9. Le 10 avril 2006, le juge Silber rendit dans l affaire R (on the application of Baiai and others) v. Secretary of State for the Home Department [2006] EWHC 823 QB (Admin) un jugement sur la question de savoir si la première version du régime portait atteinte aux droits des personnes relevant du contrôle de l immigration en situation régulière sur le territoire britannique au titre des articles 12 et Il estima que la jurisprudence de la Cour n interdisait pas l adoption d une loi visant à empêcher les personnes concernées de contracter un mariage dans le but d échapper au contrôle de l immigration, même si la loi en question pouvait faire obstacle au droit au mariage. En outre, il releva que l objectif poursuivi par la loi et invoqué par le Gouvernement, à savoir la prévention des mariages de complaisance, était suffisamment important pour justifier une limitation au droit consacré par l article Toutefois, il considéra que les mesures instaurées par la première version du régime en vue de la réalisation de l objectif poursuivi par le législateur étaient disproportionnées en ce qu elles étaient dépourvues de lien rationnel avec l objectif en question. En premier lieu, il observa que tous les mariages religieux autres que ceux célébrés devant l Eglise d Angleterre étaient subordonnés à la délivrance d un certificat alors pourtant qu il était de notoriété publique que la plupart des mariages de complaisance étaient contractés devant les services de l état civil. Il ajouta que le régime applicable aux mariages religieux célébrés hors de l Eglise d Angleterre était critiquable parce qu il était identique au régime régissant les mariages civils bien que les précautions prises par les autres cultes pour empêcher les mariages de complaisance fussent identiques à celles instaurées par l Eglise anglicane. En deuxième lieu, il releva que le postulat voulant, d une part, que tous les mariages religieux célébrés hors de l Eglise d Angleterre fussent considérés de plein droit comme fictifs et subordonnés de ce fait à la délivrance d un certificat et, d autre part, que tous les mariages célébrés devant cette Eglise fussent automatiquement reconnus comme authentiques et dispensés pour cette raison de l exigence d un certificat ne reposait sur aucune base. En troisième lieu, il considéra que la première version du régime passait arbitrairement sous silence de nombreux facteurs pouvant être pertinents pour se prononcer sur l éventuelle absence d authenticité d un projet de mariage tels que des preuves certaines et corroborées de l existence, entre les futurs époux, d une relation amoureuse de plusieurs années au cours desquelles ils avaient pu avoir un enfant ou avoir acquis une maison ensemble et indiqua qu il avait peine à comprendre comment un dispositif ignorant de tels éléments pouvait avoir un «lien rationnel» avec l objectif législatif prétendument poursuivi, à savoir la prévention des mariages de complaisance. En quatrième et dernier lieu, il releva que l absence de lien rationnel entre la première version du régime et cet objectif législatif pouvait également se déduire du fait que, 4 ARRÊT O DONOGHUE ET AUTRES c. ROYAUME-UNI pour déterminer si des personnes non ressortissantes de l Union européenne pouvaient se marier au Royaume-Uni, le régime en question s attachait exclusivement à leur situation au regard du droit des étrangers. 12. En conséquence, le juge Silber considéra que la première version du régime n était pas proportionnée et portait gravement atteinte aux droits consacrés par l article Il ajouta qu elle était incompatible avec l article 14 de la Convention en ce qu elle opérait une discrimination fondée sur la religion et la nationalité. Il précisa qu elle était directement discriminatoire en ce qu elle visait des individus qui, en raison de leurs convictions religieuses ou parce qu ils n en avaient pas, ne pouvaient ou ne voulaient pas se marier selon les rites de l Eglise anglicane, tandis que les personnes désireuses de se marier selon les rites de cette Eglise échappaient au régime litigieux. 14. Il releva en outre que les frais imposés aux personnes concernées étaient aussi discriminatoires car celles qui se trouvaient dans une situation identique mais qui souhaitaient se marier selon les rites de l Eglise anglicane en étaient exonérées. 15. Dans un autre jugement ([2006] EWHC 1454 (Admin)), le juge Silber estima que le refus d autorisation de se marier opposé à M. Baiai, un immigré qui était alors en situation irrégulière, n avait pas porté atteinte aux droits de celui-ci au titre de l article 12, car son mariage avec une ressortissante de l EEE lui aurait permis de «passer devant les autres» et aurait nui à l efficacité du contrôle de l immigration. 16. Souscrivant à l opinion du juge Silber selon laquelle la première version du régime institué au titre de l article 19 de la loi de 2004 était discriminatoire, le ministre de l Intérieur s abstint de la contester en appel. Toutefois, il fut autorisé à interjeter appel des conclusions du juge Silber sur l article 12 de la Convention. M. Baiai obtint lui aussi l autorisation de faire appel. 3. L avis de la Cour d appel sur la première version du régime 17. Le 23 mai 2007, la Cour d appel rendit un arrêt dans l affaire SSHD v. Baiai and others ([2007] EWCA Civ 478). Elle approuva l avis du juge Silber selon lequel le régime prévu par l article 19 de la loi de 2004 était disproportionné et attentatoire aux articles 12 et 14 de la Convention. En revanche, elle marqua son désaccord avec la conclusion à laquelle le juge Silber était parvenu à l égard de M. Baiai, considérant que la situation de celui-ci au regard du droit des étrangers était sans rapport avec l authenticité de son projet de mariage, seul critère pertinent pour déterminer s il lui était loisible d exercer son droit de se marier. En conséquence, elle débouta le ministre de l Intérieur de l appel qu il avait formé et accueillit celui de M. Baiai. Le ministre de l Intérieur fut autorisé à se pourvoir devant la Chambre des lords. ARRÊT O DONOGHUE ET AUTRES c. ROYAUME-UNI 5 4. L avis de la Chambre des lords sur la première version du régime 18. Le 30 juillet 2008, la Chambre des lords rendit un arrêt dans l affaire R. (on the application of Baiai and others) v. Secretary of State for the Home Department ([2008] UKHL 53). Rejetant le pourvoi dont elle était saisie, elle déclara que l article 19 3 b) de la loi de 2004 devait se lire comme suit : «[la partie relevant du contrôle de l immigration] a l autorisation écrite du ministre de l Intérieur de se marier au Royaume-Uni, pareille autorisation ne pouvant être refusée à un demandeur réunissant les conditions requises désireux de contracter un mariage ne revêtant pas un caractère fictif, la demande et l octroi de cette autorisation ne pouvant être subordonnés à des conditions qui entraveraient déraisonnablement l exercice par le demandeur de son droit de se marier au titre de l article 12 de la Convention européenne.» 19. Lord Bingham releva que, depuis sa création, la Cour avait qualifié le droit au mariage de «fondamental» et que, contrairement à l article 8, l article 12 conférait un droit et non un droit au respect d aspects particuliers de la vie privée. 20. Il observa en outre que la latitude laissée au droit interne n était pas illimitée, et que l on avait souligné que les législations nationales régissant l exercice du droit de se marier ne devaient jamais porter atteinte ou nuire à la substance de ce droit. Il constata que, en pratique, la Cour veillait très scrupuleusement au respect du droit de se marier, relevant qu elle avait donné raison à des requérants empêchés de s unir au motif qu ils étaient détenus (Hamer c. Royaume-Uni, n o 7114/75, rapport de la Commission du 13 décembre 1979, Décisions et rapports (DR) 24, p. 62), à un requérant qui s était vu imposer un délai obligatoire avant de pouvoir se marier pour la quatrième fois (F. c. Suisse, 18 décembre 1987, série A n o 128), et à un autre requérant qui projetait de se marier avec sa belle-fille et devait obtenir une dérogation législative spéciale à cet effet (B. et L. c. Royaume-Uni, n o 36536/02, 13 septembre 2005). 21. Après avoir analysé entre autres les décisions rendues par les organes de Strasbourg dans les affaires Sanders c. France (n o 31401/96, décision de la Commission du 16 octobre 1996, DR 87-A, p. 160) et Klip et Krüger c. Pays-Bas (n o 33257/96, décision de la Commission du 3 décembre 1997, DR 91-B, p. 66), il parvint aux conclusions suivantes : «Une autorité nationale peut légitimement subordonner le droit d un ressortissant étranger de se marier à des conditions raisonnables dans le but de déterminer si le mariage projeté est ou non un mariage de complaisance et de l empêcher si tel est le cas. En effet, l article 12 a pour but de protéger le droit de contracter un véritable mariage, non de conférer aux personnes concernées le droit d obtenir un avantage accessoire en contractant un mariage de pure forme pour des motifs inavoués. (...) 6 ARRÊT O DONOGHUE ET AUTRES c. ROYAUME-UNI Il ressort de [la jurisprudence] (...) que, lorsqu une personne projette de se marier dans un Etat membre dont elle n a pas la nationalité, celui-ci peut légitimement rechercher si le mariage en question est ou non un mariage de complaisance et recueillir des informations à cet égard. L hypothèse selon laquelle il serait possible d apporter d importantes restrictions à tous les mariages de ce genre ou à une sous-catégorie d entre eux sans rechercher s ils sont fictifs ou authentiques et sans procédure à cet effet ne trouve aucun appui dans la jurisprudence.» 22. En ce qui concerne la première version du régime, lord Bingham s exprima ainsi : «Hormis ses aspects discriminatoires, auxquels la ministre de l Intérieur s est engagée à remédier, je ne pense pas que l article 19, pris isolément, soit juridiquement critiquable. Il est loisible aux Etats membres, conformément à l article 12, de chercher à empêcher les mariages de complaisance. Rien dans le texte de l article 19 n autorise ou n oblige les autorités à refuser de délivrer une autorisation pour un mariage non qualifiable de mariage de complaisance. D ailleurs, cette disposition ne mentionne aucunement les mariages de complaisance ou fictifs et ne fournit aucune indication quant aux motifs pour lesquels une autorisation peut être délivrée ou refusée. L article 19 peut être interprété, conformément à son libellé et à l article 12, comme imposant aux personnes relevant du contrôle de l immigration de signaler leur projet de mariage, comme autorisant les autorités compétentes à enquêter pour rechercher si le mariage projeté est un mariage de complaisance et comme permettant à ces dernières de refuser de délivrer l autorisation demandée dans le seul cas où il apparaît que le mariage projeté est un mariage de complaisance. J estime en outre que le règlement de 2005 ne prête pas le flanc à la critique, à une réserve près. Son annexe 2 contient certaines indications sur les informations que les personnes sollicitant l autorisation de se marier doivent fournir, et une enquête sur la question de savoir si un mariage projeté est ou non fictif exigerait bien entendu de très nombreuses précisions (davantage que celles requises par l annexe). La réserve que m inspire ce texte concerne les frais réclamés aux demandeurs. Il va sans dire que des frais d un montant excessif pour les demandeurs indigents pourraient porter atteinte à la substance du droit de se marier qui est ici en cause. Des frais s élevant à 295 (590 pour un couple dont les deux membres relèvent du contrôle de l immigration) pourraient avoir un tel effet. Les directives de la direction de l immigration, qui semblent avoir été édictées sans autorisation expresse du Parlement, permettent aux autorités de refuser l autorisation de se marier sauf pour des motifs humanitaires dont l existence est en pratique peu souvent reconnue à toutes les personnes dépourvues de titre de séjour sur le territoire britannique, ainsi qu à celles qui ont obtenu une autorisation d entrée ou de séjour au Royaume-Uni d une durée qui n excède pas six mois ou expirant moins de trois mois après le dépôt de leur demande. L anomalie de ce dispositif tient à ce que, nonobstant leur pertinence manifeste du point de vue du droit des étrangers, aucune de ces conditions n a le moindre rapport avec la question de l authenticité du mariage projeté, seul critère à prendre en compte pour décider si un demandeur apte au mariage au regard du droit interne doit ou non se voir accorder l autorisation de se marier. Il est possible que les personnes relevant des catégories définies par les directives soient plus enclines que d autres à contracter des mariages de complaisance, élément qui peut être très important lorsque l on s interroge sur l authenticité d un mariage projeté. Mais le dispositif instauré par l article 19 ne prescrit pas la conduite d une enquête et ne prévoit pas cette possibilité en raison du coût et de la charge que ARRÊT O DONOGHUE ET AUTRES c. ROYAUME-UNI 7 représenterait pareille mesure sur le plan administratif (d après les preuves fournies). En conséquence, le régime critiqué impose à toutes les personnes relevant des catégories qu il définit l interdiction absolue d exercer leur droit de se marier, sauf pour des motifs humanitaires appréciés discrétionnairement, indépendamment de la question de savoir si les mariages projetés sont ou non des mariages de complaisance. Il en résulte une ingérence disproportionnée dans l exercice du droit au mariage.» 23. La baronne Hale of Richmond s exprima ainsi : «Nul ne conteste au gouvernement la faculté de refuser un avantage lié à la législation sur l immigration à un conjoint qui aurait contracté un mariage dans le seul but d obtenir l avantage en question, et les défendeurs soutiennent qu il en va déjà ainsi puisque les avantages revendiqués ne valent que pour les véritables relations. Mais le régime incriminé a des effets tout à fait différents. Les règles litigieuses autorisent le gouvernement à interdire a priori un très grand nombre de mariages, qu ils soient ou non authentiques et qu ils permettent ou non d obtenir un avantage lié à la législation sur l immigration, et sans prévoir de recours autre que le contrôle juridictionnel. Ce faisant, elles touchent à la substance même du droit de se marier garanti par l article 12 de la Convention européenne des droits de l homme à toute personne ayant l âge requis.» 24. La baronne Hale of Richmond estima que le régime encourait de nombreux reproches, outre celui d être discriminatoire. Ses critiques portaient notamment sur les points suivants : «[Le régime] s applique à toute personne relevant du contrôle de l immigration, c est-à-dire à tous les non-ressortissants de l EEE sollicitant une autorisation d entrer ou de séjourner au Royaume-Uni (article 19 4). En d autres termes, il concerne tous les étrangers, sauf ceux qui sont détenteurs d un «titre de séjour à durée illimitée». Quels que soient le lieu où ils vivent et celui où ils ont l intention de se marier, les intéressés doivent signaler leur projet de mariage à l officier de l état civil de tel ou tel secteur expressément déterminé et chacun des futurs conjoints doit se présenter en personne devant lui à cet effet (article 19 2). Ceux-ci sont soumis à ces exigences quelles que soient la
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