N 1019 ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 QUINZIÈME LÉGISLATURE

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N 1019 ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 QUINZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l Assemblée nationale le 1 er juin RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES

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N 1019 ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 QUINZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l Assemblée nationale le 1 er juin RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI pour la liberté de choisir son avenir professionnel, TOME I SYNTHÈSE ET AUDITIONS PAR MME CATHERINE FABRE, M. AURÉLIEN TACHÉ, Mme NATHALIE ÉLIMAS Députés. Voir les numéros : Assemblée nationale : 904, 975, 981, 979 et 983. 3 SOMMAIRE Pages TOME I : SYNTHÈSE ET AUDITIONS AVANT-PROPOS... 5 SYNTHÈSE I. PRÉSENTATION SYNTHÉTIQUE DES DISPOSITIONS DU TEXTE II. PRINCIPAUX AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION A. LES PRINCIPALES MODIFICATIONS DU TEXTE B. LES AJOUTS AU TEXTE TRAVAUX DE LA COMMISSION I. AUDITIONS DES PARTENAIRES SOCIAUX ORGANISÉES PAR LA COMMISSION Audition de M. Hervé Morin, président de Régions de France Audition des organisations représentatives des employeurs (MEDEF, CPME, U2P) Audition des organisations représentatives des salariés (CGT, CFDT, CFE- CGC, FO, CFTC) II. AUDITION DE LA MINISTRE ET DISCUSSION GÉNÉRALE TOME II : COMMENTAIRES DES ARTICLES TOME III: COMPTES-RENDUS ET ANNEXES 5 AVANT-PROPOS L investissement dans une nouvelle société de compétences, dans laquelle chaque actif acquiert la pleine initiative dans la définition de son parcours professionnel, est un engagement résolu de la majorité. Le projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel concrétise cette promesse. La diversification des trajectoires professionnelles, l émergence de nouveaux secteurs d activité et l apparition de formes inédites de travail sont autant de réalités pour les actifs dès leur sortie du système scolaire. Ce nouveau contexte, riche en perspectives professionnelles et en innovations pédagogiques, rend dans le même temps les dispositifs mis en place au fil des réformes largement dépassés, ne répondant qu imparfaitement à leur objectif de sécurisation des parcours. Cette situation place le législateur devant une responsabilité majeure, celle d offrir à tout actif les moyens de devenir acteur de son parcours professionnel. Il s agit d accompagner sans contraindre, d orienter sans enfermer. Partagée par les partenaires sociaux dans leurs deux accords nationaux interprofessionnels du 22 février 2018, cette ambition doit désormais être traduite dans notre droit du travail afin de lever tous les obstacles qui freinent aujourd hui l autonomie professionnelle. Prolongeant le mouvement de transformation sociale engagé par les ordonnances relatives au renforcement du dialogue social, ce projet de loi pose les fondements d une société qui valorise la montée en qualification et favorise l acquisition de compétences supplémentaires tout au long du parcours professionnel. Pour ce faire, les 66 articles qui le composent rénovent en profondeur l ensemble des dispositifs de sécurisation sur trois terrains d action principaux. La formation professionnelle et l apprentissage, tout d abord, constituent la clef d entrée de la réforme. Réaffirmant le rôle désormais central du compte personnel de formation (CPF), le titre premier contient un ensemble de mesures dont le point commun est d offrir à chaque actif des droits effectifs, individuels et universels que l on pense à l abondement de 500 euros par année sur le CPF ou à l accompagnement personnalisé dans le cadre du conseil en évolution professionnelle (CEP). Les publics les plus fragiles s appuieront sur des droits renforcés l alimentation du CPF étant portée à 800 euros pour les moins qualifiés qui permettront de concrétiser l objectif d acquisition d un niveau supplémentaire de qualification par tout actif au cours de son parcours professionnel. Cette rénovation inédite de notre système de formation professionnelle amplifiera le plan d investissement dans les compétences (PIC) et complètera les 6 effets des 15 milliards d euros investis sur le quinquennat dans la montée en qualification. Elle s appuiera, par ailleurs, sur les modalités de plus en plus variées de formation notamment à distance ou en situation de travail. Le numérique, qui rend obsolète une grande partie des dispositifs de formation et implique une adaptation permanente des outils, constitue à lui seul une opportunité majeure pour imaginer de nouvelles modalités de formation et d accompagnement. Pilier de la sécurisation des parcours professionnels, cet ensemble de dispositifs et de droits renforcés ne saurait être analysé séparément des besoins en compétences des entreprises et de la construction de projets partagés entre l employeur et son salarié. La redéfinition de l action de formation, la création du plan de développement des compétences et la mise en place d un système de certification de la qualité des formations permettront à chaque partie prenante de l entreprise de s appuyer sur un système de formation professionnelle plus lisible, plus accessible et mieux régulé. Cette lisibilité et cette régulation renforcées sont précisément la mission assignée à France compétences, nouvelle institution appelée à devenir le fer de lance de notre politique de formation professionnelle et d apprentissage. Confortant la logique quadripartite aujourd hui à l œuvre, France compétences jouera un rôle clef dans l accompagnement de la transition de notre économie et la mise en adéquation des formations avec les besoins actuels comme prospectifs des entreprises, par ailleurs facilitée par un nouveau système de régulation de la politique de certification professionnelle. La refondation de la gouvernance ne se limite toutefois pas à France compétences et se concrétise également par une remise à plat majeure et indispensable! du pilotage de notre système d apprentissage. Sur ce terrain, le projet de loi ne s est interdit de lever aucun frein juridique, institutionnel ou financier pour développer enfin l apprentissage. S inspirant de la réussite des contrats de professionnalisation et des nombreuses recommandations issues de la concertation conduite entre décembre et janvier, il engage trois ruptures sans précédent : une rupture de la conception du contrat d apprentissage, qui était peutêtre le contrat de travail le plus contraint du code du travail, pour simplifier la vie des entreprises et des apprentis ; l enregistrement et le contrôle a priori sont supprimés, la condition d âge relevée, les modalités de rupture élargies ; une rupture dans l organisation de la formation en apprentissage qui repose à la fois sur un déverrouillage de l offre de centres de formation d apprentis et sur une gestion des contrats, des contenus et des financements par les branches, soutenues par les opérateurs de compétences ; 7 une rupture du financement avec un circuit considérablement simplifié grâce auquel, pour la première fois, l ensemble des contributions à l apprentissage iront au financement de l apprentissage ; le coût au contrat apportera une garantie à l employeur, à l apprenti et aux centres de formation d apprentis les plus dynamiques. Ce changement systémique s accompagne d un travail en amont sur l orientation, notamment au sein des établissements scolaires, qui incombera davantage aux régions. Une présence plus forte de la connaissance des métiers et du tissu économique réel des territoires dans les écoles permettra d ouvrir le champ des possibles pour des jeunes qui demeurent encore trop souvent livrés à des logiques déterministes sur le plan social et familial. La sécurisation des parcours professionnels appelle également une réforme en profondeur de notre système d assurance chômage, deuxième grand axe du projet de loi. Il s agit tout d abord, conformément à l engagement de campagne du Président de la République, d ouvrir le bénéfice de l assurance chômage au-delà de son public historique, à savoir les salariés involontairement privés d emploi : aux salariés démissionnaires, d une part. Au-delà des cas de démissions légitimes actuellement prévus, un salarié souhaitant démissionner pour se reconvertir après une formation, ou créer ou reprendre une entreprise, pourra bénéficier de l assurance chômage s il est en activité depuis au moins cinq ans, et à condition que son projet, élaboré avec un opérateur du conseil en évolution professionnelle, présente un caractère réel et sérieux, attesté par une commission paritaire ad hoc instituée au sein des conseils régionaux de l emploi, de la formation et de l orientation professionnelles ; aux travailleurs indépendants, d autre part. Historiquement exclus de l assurance chômage car réputés pouvoir se protéger de ce risque par leurs propres moyens, les travailleurs indépendants ne sont plus aujourd hui ce qu ils étaient hier, le non-salariat étant désormais parfois subi plus que choisi. Le Gouvernement prévoit donc le versement d une allocation forfaitaire de 800 euros pendant six mois aux travailleurs indépendants ayant tiré de leur activité, continue depuis au moins deux ans, un revenu d au moins euros par an, le tout sous condition de ressources. Le fait générateur de l indemnisation serait assez strict (liquidation ou redressement judiciaire). Il s agit ensuite de lutter contre des tendances de l évolution du marché du travail qui pèsent lourdement sur les comptes de l assurance chômage, au premier rang desquelles la multiplication des contrats de moins d un mois, fréquemment renouvelés auprès du même employeur. Les partenaires sociaux remettront avant le 1 er janvier 2019 un rapport au Gouvernement, faisant état du résultat des négociations de branche ouvertes sur cette question par l accord national interprofessionnel du 22 février dernier. Si ces mesures ne lui paraissent pas 8 suffisantes, le Gouvernement pourra instituer par voie réglementaire, pour une durée limitée, un bonus-malus sur la contribution patronale d assurance chômage, dont le taux varierait entreprise par entreprise, en fonction du nombre de fins de contrat donnant lieu à une inscription de l ancien salarié sur la liste des demandeurs d emploi. Au-delà de ces questions paramétriques importantes, le texte procède à une réforme plus structurelle du financement de l assurance chômage, amorcée de fait par la loi de financement de la sécurité sociale pour À compter du 1 er janvier 2019, la contribution salariale à l assurance chômage sera en effet supprimée, et la contribution patronale sera prise en compte dans l assiette de l allègement général de cotisations patronales de protection sociale. Ce manque à gagner spontané pour l assurance chômage, d environ 16 milliards d euros, sera compensé par l affectation d une imposition de toute nature ; il s agira d une fraction de contribution sociale généralisée, mais il reviendra à la prochaine loi de financement de le préciser. La fiscalisation du financement de l assurance chômage explique pour partie les nouvelles modalités proposées de sa gouvernance : à l avenir, le Premier ministre adressera aux partenaires sociaux, avant leur entrée en négociation, un document de cadrage indiquant la trajectoire financière que devra respecter, pour être agrée, la convention d assurance chômage. Si la trajectoire constatée s écarte de celle prévue, le Premier ministre pourra adresser un second document de cadrage, en cours d exécution de la convention, pour en obtenir l adaptation. Enfin, le projet de loi entend rendre plus efficace l accompagnement des demandeurs d emploi en prévoyant : l expérimentation dans deux régions, pendant 18 mois, d un «journal de bord» que les demandeurs d emploi devront actualiser de manière plus régulière que leur actuel projet personnalisé d accès à l emploi, dans une relation renouvelée avec leur conseiller de Pôle Emploi, bâtie sur la confiance mutuelle ; sur la même base, la suppression des critères mécaniques de l évolution de l offre raisonnable d emploi, qui ne peut être refusée que deux fois sans entraîner de radiation de la liste des demandeurs d emploi. Aujourd hui, les critères de l offre raisonnable sont d autant plus stricts que la durée d inscription sur la liste est longue. À l avenir, ces paliers d évolution mécanique seront supprimés, au profit d une redéfinition «de gré à gré» du caractère raisonnable des offres entre le demandeur d emploi et son conseiller. L adaptation des politiques de l emploi aux nouvelles réalités économiques et le soutien renforcé des publics les plus fragiles complètent le dispositif de sécurisation des parcours professionnels. Les mesures contenues dans les cinq chapitres du titre III traduisent un soutien résolu aux publics les plus fragiles et précaires, en particulier lors que des discriminations persistent. 9 L amélioration de l emploi des travailleurs handicapés est une des priorités de la majorité et un enjeu majeur. En 2016, seules 36 % des personnes reconnues handicapées sont en emploi contre 64 % pour l ensemble de la population. Alors que la concertation relative à la réforme de la politique de l emploi des personnes handicapées doit rendre ses conclusions début juin et donnera lieu à des amendements en séance, des mesures en faveur de l emploi des personnes handicapées sont déjà prévues dans le projet de loi. L obligation d emploi des travailleurs handicapés, simplifiée dans sa procédure et clarifiée dans ses objectifs, y est consacrée comme l instrument principal de l emploi direct des personnes handicapées. En parallèle, les entreprises adaptées sont confortées dans leur mission d accompagnement dans l emploi des travailleurs handicapés. Leur vocation économique et sociale y est réaffirmée tandis que leur statut est modernisé. Complétant les récentes réformes législatives ayant conduit à affermir le cadre juridique du détachement de salariés étrangers en France, un rééquilibrage des obligations administratives pesant sur les employeurs étrangers s est imposé au regard de la spécificité de certains cas de détachement. Le projet de loi adapte ainsi les formalités et les exigences administratives pour les détachements de courte durée, réalisés dans une zone frontalière ou pour compte propre tout en renforçant le dispositif de sanction contre la fraude au détachement. En outre, diverses mesures visant à lutter contre le travail illégal sont également prévues afin de rendre les sanctions plus dissuasives et les moyens de contrôle plus efficaces. L enjeu d égal accès aux droits trouve une traduction singulière en matière d égalité professionnelle. Consacré par le législateur il y a quarante ans, le principe «à travail égal, salaire égal» relève encore de l horizon théorique. Le seul 129 e rang occupé par la France, sur 144 pays, en matière d égalité salariale, devrait suffire à comprendre le préoccupant retard pris par notre pays. Afin de s attaquer frontalement à cette situation injustifiable, le projet de loi prévoit la mesure obligatoire des écarts de salaires par les entreprises de plus de 50 salariés. S inscrivant dans le plan d action du Gouvernement pour une égalité professionnelle réelle entre les femmes et les hommes, cette mesure s accompagnera de dispositions complémentaires appelées à être débattues lors de la navette parlementaire. Dès l examen en Commission, le dispositif a été complété par plusieurs amendements du Gouvernement associant publication des données, correction des écarts et, le cas échéant, sanction. Ainsi, les entreprises dans lesquelles des écarts sont constatés devront consacrer une enveloppe de rattrapage salarial pour y mettre un terme dans un délai de trois ans. Au-delà de cette échéance, l absence de correction des écarts sera sanctionnée par une pénalité financière. Le texte consacre ainsi le passage d une obligation de moyens à une obligation de résultats. 10 Prolongeant cet enjeu de protection des droits, la lutte contre les violences sexuelles et les agissements sexistes au travail s appuiera sur un dispositif renforcé par l obligation d affichage, sur le lieu de travail, des voies de recours en la matière et des services compétents. Il s agit d agir ainsi simultanément et efficacement via la prévention et la sanction. Enfin, le projet de loi, tirant toutes les conséquences d une société qui aspire à la mobilité professionnelle, crée un régime plus favorable aux fonctionnaires qui choisissent, parce que c est une formidable opportunité de diversifier leur carrière, de quitter temporairement leur administration ou qui doivent le faire en raison de contraintes notamment familiales. Il s agit à la fois de reconnaître les bienfaits d un passage de quelques années dans une autre activité professionnelle pour une carrière, et le refus de pénaliser des agents, majoritairement des femmes de facto, qui ont des carrières moins linéaires. L ensemble de ces mesures inscrites dans le projet de loi sont réunies par la promesse d universalité des droits portée par la majorité. Le droit pour chacun d accéder à la formation professionnelle et à l emploi, placé au fronton du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, reste trop fréquemment ressenti par nos concitoyens comme théorique ou inégal. La privation d accès à un droit constitutionnellement garanti n est pourtant pas une option : elle nourrit l éloignement et renforce la précarité. Il est aujourd hui temps de mettre fin à cette réalité pernicieuse. Reprenant en ce sens la logique poursuivie dans d autres réformes, du logement à la politique de la ville en passant par l éducation et la santé, le texte soumis à la discussion parlementaire crée enfin les conditions d un passage de droits formels à des droits réels. Les trois rapporteurs formulent conjointement le vœu que l examen parlementaire du projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel soit l occasion de réaffirmer cet engagement pris devant les Français au printemps 2017 et d enrichir les outils qui permettront, dès demain, de le concrétiser. * * * 11 SYNTHÈSE I. PRÉSENTATION SYNTHÉTIQUE DES DISPOSITIONS DU TEXTE Article 1 er Refondation du compte personnel de formation Adopté par la commission avec modifications L article 1 er procède à la refondation du compte personnel de formation (CPF) devenu, en quelques années seulement, la clef de voûte du système français de sécurisation des parcours professionnels. Il concrétise l ambition d un droit effectif à la formation professionnelle, longtemps resté largement théorique et facteur d inégalités selon la qualification et le degré d insertion dans l emploi. Porté par l accord national interprofessionnel (ANI) du 11 janvier 2013, le CPF répond à une triple ambition qui tire les conséquences des nouvelles trajectoires professionnelles et des mutations du marché du travail. La personnalisation, avec le rattachement du droit à la formation directement à l actif, garantissant la préservation des droits acquis et leur portabilité. L universalité, qui garantit l ouverture d un CPF pour tout actif, quel que soit son statut professionnel, y compris dans la fonction publique, favorisant ainsi la mobilité professionnelle. La simplicité, enfin, facilite l utilisation des droits dans le cadre d un outil unique qui rassemble l ensemble des informations relatives aux abondements acquis et aux formations qu ils peuvent financer. Après trois années d application, le CPF apparaît comme un dispositif incontournable, sans cesse plus mobilisé et largement salué par nos voisins. Toutefois, malgré ses aménagements successifs, le CPF reste confronté à plusieurs blocages indissociables de ses paramètres constitutifs : le système de listes de formations éligibles, complexe et devenu illisible ; l unité de mesure en heures de formation, qui manque de clarté et d opérationnalité pour le titulaire du compte ; 12 l appropriation inégale du dispositif, conséquence d outils numériques encore balbutiants et d une communication insuffisante. L article 1er du projet de loi tire les conséquences de ces différents freins tout en réaffirmant le caractère désormais central du CPF. La monétisation du compte, la suppression du système de listes d éligibilité et la transformation du congé individuel de formation
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