El planeamiento de la Defensa en España 2008-2015: Análisis de política pública

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    Revista de Estudios en Seguridad Internacional Vol. 1, No. 2 (2015) Editada por: Grupo de Estudios en Seguridad Internacional (GESI) Lugar de edición: Granada, España Dirección web: http://www.seguridadinternacional.es/revista/ ISSN: 2444-6157 DOI: http://dx.doi.org/10.18847/1 Para citar este artículo/To cite this article : Jorge Mauro Vega, “El planeamiento de la defensa en España 2008-2015: Análisis de política pública”,  Revista de Estudios en Seguridad Internacional, Vol. 1, No. 2 (2015), pp. 35-63. DOI: http://dx.doi.org/10.18847/1.2.2 Si desea publicar en RESI, puede consultar en este enlace las Normas para los autores: http://www.seguridadinternacional.es/revista/?q=content/normas-para-los-autores  Revista de Estudios en Seguridad Internacional is licensed under a Creative Commons Reconocimiento-NoComercial 4.0 Internacional License.     Revista de Estudios en Seguridad Internacional, Vol. 1, No. 2 (2015), pp. 35-63. http://www.seguridadinternacional.es/revista/ ISSN: 2444-6157. DOI: http://dx.doi.org/10.18847/1.2.2 El planeamiento de la Defensa en España 2008-2015: Análisis de política pública   The defense planning in Spain 2008-2015: a Public Policy Analysis JORGE MAURO VEGA Universidad del Salvador, Argentina R ESUMEN :   El trabajo analiza la forma en que se elabora la política de defensa en España en el plano de los recursos financieros y materiales entre 2008 y 2015. Se sustenta en la perspectiva del análisis de políticas públicas y adopta un enfoque exploratorio, toda vez que su objeto y abordaje no encuentran antecedentes en la comunidad epistémica. En esta línea, realiza tres principales contribuciones al campo científico: a)  complementa el incipiente marco teórico para el análisis de la defensa como política pública, b) aporta herramientas para su evaluación científica y c) identifica lecciones aprendidas y mejores prácticas útiles para otros casos análogos en Iberoamérica. P ALABRAS CLAVE :   Políticas públicas, Planeamiento estratégico, Política de Defensa, Industria militar, España A BSTRACT :   The paper analyzes how defense policy is made in Spain in terms of financial and material resources between 2008 and 2015. It is based on the perspective of public policy analysis and adopts an exploratory approach, since its approach has no record in the epistemic community. In this line, this analysis makes three main contributions to the scientific field: a) complements the emerging theoretical framework for analyzing defense as a public policy, b) provides tools for scientific evaluation c) identify lessons learned and best practices useful for other similar cases in Latin America K EYWORDS : Public policy, Strategic planning, Defense policy, Military Industry, Spain  36  Revista de Estudios en Seguridad Internacional   I NTRODUCCIÓN  Los atentados del 11 de septiembre de 2001 cambiaron la dinámica de las relaciones internacionales emergidas en la post Guerra Fría, generando un nuevo contexto estratégico caracterizado por una creciente complejidad e incertidumbre, en el que las denominadas «nuevas amenazas» (principalmente el terrorismo internacional) se posicionaron al tope de la agenda de seguridad global y regional (Bartolomé, 2006). Los Estados Unidos de América fueron los primeros en implementar reformas en la organización de sus sistemas de seguridad y defensa para adaptarlos a esta nueva coyuntura internacional, seguidos por los principales esquemas regionales competentes (OTAN, UE y OCSE) y por la mayoría de sus respectivos Estados miembros europeos (España. Ministerio de Defensa, 2003: 41-43). Uno de los pilares de estos cambios consistió en la implementación de una combinación de métodos para la planificación estratégica de las fuerzas armadas que, garantizando la trazabilidad entre objetivos definidos a nivel político y el diseño operativo del instrumento militar, permitiera su adaptación a las amenazas y desafíos derivados del nuevo contexto. Se hace referencia a una innovación pública del tipo de organización y procesos (Pereira, 2011: 89) con impacto directo en la defensa entendida como política pública. De este modo, la aplicación de tal modelo de reforma no sólo tiene consecuencias en la política exterior sino también en el ámbito doméstico, donde presenta por definición una significativa influencia en la determinación de la cuantía y distribución de los recursos asignados y, por ende, en las capacidades y nivel de producción del sector industrial asociado (Arteaga y Fojón, 2007). En Europa su implementación ha tenido decidido impacto en la definición de los 410 mil millones de dólares erogados en 2013, representando el 23% del gasto mundial en defensa (SIPRI, 2014). Podría también ilustrarse su importancia considerando su influencia en el nivel de actividad del complejo industrial militar regional, siendo que en Europahay 6 de los 10 primeros países exportadores de armamento y 3 de las 10 principales empresas productoras del rubro (SIPRI, 2014). En el contexto europeo el caso español resulta ilustrativo, toda vez que incorporó dicha metodología en 2005 en conjunto con otras reformas estructurales de su sistema de defensa, entre las cuales se destaca una nueva ley orgánica para el sector. Por otra parte, en 2013 destinó el 0,9% de su PIB al área (SIPRI, 2015) y ocupó el 7º lugar del ranking de países exportadores de armamento (SIPRI, 2014). Asimismo, su modelo de reforma tuvo decisiva influencia en Iberoamérica, como por ejemplo en Argentina (Argentina. Ministerio de Defensa, 2009).   El planeamiento de la Defensa en España  37 A pesar de la relevancia de estos cambios, el planeamiento de la defensa no ha recibido especial interés analítico desde la perspectiva de las políticas públicas, habiendo sido analizado casi exclusivamente desde laeconomía y las relaciones internacionales. El advenimiento de la crisis económica-financiera en 2008 tampoco modificó dicha tendencia, encontrándose publicaciones que solo abordan fenómenos parciales (por ejemplo, el impacto presupuestario de la crisis) y que se enfocan en influir en la toma de decisiones. No obstante, debe destacarse el estudio realizado por Arteaga y Fojón (2007), siendo el único esfuerzo existente por abordar científicamente el planeamiento de la defensa como objeto de estudio, incorporando herramientas propias del análisis de políticas públicas. Dicha publicación representa el principal sustento teórico del cual parte este trabajo, apuntando así a complementarlo y actualizarlo. En este contexto, el trabajo se pregunta cómo se planifica la política defensa en Europa en la coyuntura de crisis económica-financiera iniciada en 2008. Puntualmente, su objetivo general es explorar la forma en que se formula e implementa en España en el plano de los recursos financieros y materiales entre 2008 y 2015, período que comprende la “IX Legislatura” (2008-2011) y la “X Legislatura” (2012-2015) y coincide con los ciclos cuadrienales de planeamiento sectorial. A partir de tal propósito, se plantean como objetivos específicos: a) analizar su fase de formulación, identificando el procedimiento empleado y los objetivos y directrices emanados de los documentos oficiales previstos para el ciclo y b) analizar su fase de implementación, identificando documentos oficiales y estudios especializados que permitan caracterizar el estado de su diseño y desarrollo. Para dar cuenta de ello, el trabajo contará, primero, con una reseña del marco teórico que lo sustenta y de los principales antecedentes del caso español hasta 2008. Posteriormente, se expondrá la metodología empleada para su elaboración y, para finalizar, se presentarán los resultados de la investigación estructurados en sintonía con los objetivos específicos planteados. M ARCO TEÓRICO   Perspectivas teóricas tradicionales de la defensa A pesar de no existir una definición comúnmente aceptada de «defensa», puede afirmarse que es una función de inherente naturaleza pública y perfil unitario (bajo responsabilidad del gobierno central), asociada a la protección del territorio de un país y de la seguridad de su población frente fuerzas hostiles que puedan amenazar las fronteras o el territorio del Estado (Gerber, 1993: 714). Su estudio ha sido abordado históricamente desde dos principales perspectivas teóricas, la economía y las relaciones internacionales, implicando en ambos casos  38  Revista de Estudios en Seguridad Internacional   la configuración de disciplinas específicas como la «economía de la defensa» y los «estudios en seguridad internacional», respectivamente. En el plano de la economía, la defensa nacional es considerada como uno de los principales ejemplos de «bien público» (Stiglitz, 2000: 150) y, en consecuencia, como untradicional «fallo del mercado» que deriva en la intervención estatal como forma de garantizar su provisión en tanto servicio esencial. Por otra parte, la defensa tiene la particularidad de implicar generalmente el suministro público de bienes y servicios para su provisión, dada la relación existente entre el Estado y el complejo tecnológico-industrial sectorial.Tanto por razones estratégicas (por ejemplo, la búsqueda de mayores grados de independencia tecnológica) como por la competencia imperfecta evidenciada en diversos mercados proveedores (que erosionan las posibilidades del Estado como cliente), es este el que asume la responsabilidad de su conducción a través de distintas formas de intervención. En virtud de todas estas particularidades que rodean a la defensa como fenómeno económico, existe desde mediados del siglo XX la «economía de la defensa» como disciplina especializada de la economía (aunque sus orígenes como campo de análisis son previos), la que podría definirse como «el estudio de la asignación de recursos, distribución de la renta, crecimiento económico y estabilización aplicados a temas relativos a la defensa» (Hartley & Sandler, 1995: 1-11). Entre otros temas, su foco de análisis está en las interacciones macroeconomía-defensa, la política industrial sectorial, la eficiencia en la composición de fuerzas y la asignación de recursos (Fonfría, 2012: 6).Sobre el caso español tal es la situación, por ejemplo, de las investigaciones de Fonfría & Correa-Burrows (2010), Martínez (2013), Martínez & Rueda (2013), Fonfría & Duch-Brown (2014), García-Estévez & Trujillo-Baute (2014), Duch-Brown, Fonfría & Trujillo-Baute (2014) y Arteaga (2014). En el plano de las relaciones internacionales, la defensa es la lógica e irremplazable capacidad doméstica derivada de la necesidad inherente a cada Estado de salvaguardar su subsistencia en un sistema internacional anárquico. Bajo estas condiciones, la existencia del «dilema de seguridad» (Jordán, 2013) impone la necesidad de diseñar estrategias para superarlo, generándose un abanico de teorías y casos que devienen el eje de análisis de los «estudios en seguridad internacional». De este modo, las causas de la guerra, la dinámica de los conflictos, la inteligencia estratégica y el terrorismo representan algunos de los fenómenos de estudio de la disciplina (Jordán, 2013). Respecto del caso español, pueden citarse como ejemplos de publicaciones realizadas desde esta perspectiva las de Pérez Ramírez (2011), Correa Burrows (2012), Romero Junquera (2013), Arteaga y Barrantes (2014) e Yturriaga Barberán (2015).
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