COMMISSION TEMPORAIRE DE LA SECURITE DES FRANÇAIS DE L ETRANGER

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SYNTHESE COMMISSION SECURITE 1 COMMISSION TEMPORAIRE DE LA SECURITE DES FRANÇAIS DE L ETRANGER RAPPORT DE SYNTHESE Travaux des 22 et 24 septembre 2008 Rapporteur général : Claire DURAND SYNTHSE COMMISSION

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SYNTHESE COMMISSION SECURITE 1 COMMISSION TEMPORAIRE DE LA SECURITE DES FRANÇAIS DE L ETRANGER RAPPORT DE SYNTHESE Travaux des 22 et 24 septembre 2008 Rapporteur général : Claire DURAND SYNTHSE COMMISSION SECURITE INTRODUCTION 2 SOMMAIRE INTRODUCTION 4 I CENTRE DE CRISE 5 1) Rappels historiques 5 2) Création du centre 6 3) Personnels 6 4) Budget 6 5) Cas individuels 7 6) Rôle de l Assemblée des Français de l étranger des conseillers AFE en 7 matière de sécurité 7) Dimension internationale et européenne 9 II INDEMNISATION A RAISON DES PERTES DE BIENS 10 MATERIELS SUBIES PAR NOS COMPATRIOTES A L ETRANGER EN CAS DE GUERRE, DE TROUBLES CIVILS OU DE CATASTROPHES NATURELLES A Suites données à l intervention de Mme GENDRON 10 1) Rappel des démarches en ) Recensement des dispositifs en vigueur 10 3) Nouvelle réflexion sur la base des engagements électoraux du Président de la 11 République 4) Proposition de loi de Mme GARRIAUD-MAYLAM ( 4 mars 2008) 11 5) Proposition de loi de Mme Monique CERISIER BEN GUIGA, Richard 11 YUNG et les membres du groupe socialiste et les apparentés et rattachés (27 mai 2008) 6) Position du MINEFI 11 7) Contacts avec les assureurs 12 8) Conclusions du Président et du rapporteur général 12 B Exemple comparatif : Assurance SOLIWISS Indemnisation des 13 ressortissants nationaux victimes de pertes matérielles à l étranger lors de troubles politiques : cas de la Suisse 1) Etude de l ambassade de France en Suisse 13 2) Absence de législation générale 13 3) Dispositif Soliswiss 14 a) Personnes concernées 14 b) Préjudices ou risques assurés 14 c) Nombre d adhérents 14 d) Cotisation annuelle 14 e) Couverture supplémentaire 15 f) Développement du patrimoine individuel 15 g) Garantie de la Confédération 15 h) Forme de l indemnisation 15 i) Fonds de secours 15 j) Commentaire final 16 C Indemnisation des accidents subis par les conseillers AFE dans 16 l exercice de leurs fonctions CONCLUSION 17 SYNTHSE COMMISSION SECURITE INTRODUCTION 3 RESOLUTIONS 18 Résolution n SEC/R.1/08.09 sur les crédits et moyens affectés à la Sécurité 19 des Français de l étranger Résolution n SEC/R.2/08.09 sur la mission des conseillers à l Assemblée des 20 Français de l étranger en matière de Sécurité Résolution n SEC/R.3/08.09 sur la prorogation du mandat de la Commission 21 temporaire de la Sécurité ANNEXES 22 Annexe 1 Proposition de loi n 356 (27 mai 2008) visant à assurer 22 l indemnisation des dommages subis à l étranger présentée par Mme Monique CERISIER BEN GUIGA, M. Richard YUNG et les membres du groupe socialiste, les apparentés et rattachés, sénateurs Annexe 2 Question écrite n du 21 février 2008 du sénateur 27 Christian COINTAT Assurance indemnisation des Français de l étranger spoliés Annexe 3 Question d actualité n 0127G du 16 mai 2008 du sénateur 29 Richard YUNG Création d un fonds d indemnisation en faveur des Français de l étranger Annexe 4 Contrat d assurance des Conseillers AFE 32 SYNTHSE COMMISSION SECURITE INTRODUCTION 4 INTRODUCTION V otre Commission s est réunie le lundi 22 septembre sous la présidence de M. Maurice COURCIER. Elle a auditionné M. Alain CATTA, directeur de la DFAE, sur la création du nouveau centre de crise et les questions budgétaires qui s y rattachent. Elle a pu visiter les locaux du centre où elle a été reçue par M. Patrick LACHAUSSEE, directeur adjoint du Centre de crise, qui a expliqué en détail l organisation et le fonctionnement du Centre (I) La Commission tient à remercier MM. CATTA et LA CHAUSSEE pour l attention qu ils ont porté à nos travaux et pour leur disponibilité qui nous a permis d effectuer une visite très instructive du Centre de crise. Elle a également entendu Mme Muriel GENDRON (sous-direction de l administration consulaire et de la protection des biens) qu elle remercie également. Mme GENDRON nous a parlé de l indemnisation des pertes de biens matériels subies par nos compatriotes en cas de guerre, de troubles politiques ou de catastrophes naturelles subis à l étranger. Mme GENDRON a rendu compte de l état de ses entretiens avec le ministère de l Economie, de l Industrie et de l Emploi (direction des assurances) et divers assureurs (II). Mme GENDRON a également communiqué à votre rapporteur les conclusions d une étude faite par les services de notre Ambassade en SUISSE concernant le système d assurance coopérative SOLISWISS dont les ressortissants helvétiques peuvent bénéficier. Elle a également délibéré de trois résolutions qu elle présente à votre approbation (III). Votre Commission a enfin délibéré de ses travaux ultérieurs en prévision du rapport définitif qu elle devrait vous présenter à la session de mars 2009. INDEMNISATION I CENTRE DE CRISE 5 I CENTRE DE CRISE Les développements qui suivent relatifs au centre de crise résultent des informations données par M. Alain CATTA, directeur de la DFAE, et par M. Patrick LACHAUSSEE, directeur adjoint du centre de crise. 1) Rappels historiques M. LA CHAUSSEE a rappelé les diverses étapes qui ont abouti à la création du nouveau centre de crises. Il a parlé d un «rêve» à présent réalisé. C est en 1991, sous l impulsion de Mme Isabelle RENOUARD, directrice de la DFAE, que l idée a pris forme. La deuxième étape a été initiée par son successeur, M. Jean-Pierre LAFON, qui a continué la modernisation des modes de fonctionnement du Département. La multiplication des crises survenues à la fin des années 1990 a été un facteur déterminant : en 1997, Congo-Brazzaville, Centre-Afrique, Pnomh Pen, etc Le MAE a créé la cellule de veille sur la sécurité des Français à l étranger. La troisième étape est intervenue en réponse à une nouvelle multiplication des crises, de plus en plus complexes, depuis 2001, notamment la Côte d Ivoire, le Liban, le tsunami, le Tchad etc. Les crises sont de plus en plus «regardées» et analysées par les médias. 2) Création du centre Actuellement, après la création du COVAC en juillet 2007, le nouveau centre de crise est dans une phase de test et d amélioration. M. Bernard KOUCHNER, ministre des affaires étrangères et européennes, a voulu ce centre pour le 1 er juillet Toute l administration y a mis du sien (Le Secrétaire général du MAE, le directeur général de l Administration, la DFAE notamment). La mise en œuvre a été rapide. Il a suffi de 52 jours pour installer le centre depuis la décision de création. On n a pas lésiné sur les moyens (Equipement informatique, communication, moyens de visioconférence et de téléconférence). Le nouveau centre de crise a été inauguré le 2 juillet Le dispositif réglementaire portant création du centre n est toutefois pas encore intervenu. La sous-direction des personnes existe donc toujours formellement. Le Centre se substitue au COVAC et à la sous-direction des affaires humanitaires. Il comportera trois pôles : - Un pôle de veille : chargé des crises humanitaires et des crises consulaires, fonctionnant 24h/24. Il est chargé du suivi des points chauds en liaison avec les directions politiques et des autres unités administratives (Défense, Intérieur). - Un pôle opérations : qui va s occuper des situations sur place, dans le domaine de la protection consulaire et de la fourniture de matériel humanitaire. Il s agit notamment du cas des personnes décédées, des otages, des disparitions. Le cas des personnes détenues sera renvoyé à la DFAE dans un environnement plus juridique. INDEMNISATION I CENTRE DE CRISE 6 - Un pôle de gestion : chargé de l appui logistique. Ce pôle existe dans la plupart des centres de crise dans le monde. C est un pôle d appui et de coordination avec les deux autres pôles. Il s occupe également de la coordination interministérielle, des relations avec les ONG en vue d établir un climat de confiance et des relations avec les entreprises et avec les collectivités territoriales. Citons l exemple de la crise en Haïti. Les élus des Antilles ont proposé une aide. Le MAE a procuré des moyens de transport. Le responsable du nouveau centre est M. Stéphane GOMPERTZ, et son adjoint M. Patrick LA CHAUSSEE. 3) Personnels Le centre comprend 44 personnes. Il s agit d une équipe de professionnels des situations de crise et pas seulement de bénévoles qui pourront toutefois intervenir pour renforcer l équipe. M. LA CHAUSSEE a insisté sur la situation des agents partant en opérations extérieures. Ils ont le statut de volontaires avec des droits et devoirs. Les droits concernent notamment la prise en charge de tous les frais qui est impossible dans l administration. Il a cité à titre d exemple le cas du fonctionnaire qui se rend dans un pays d Asie touché par le tsunami : le fonctionnaire reçoit une indemnité journalière de 35 euros mais le logement est à sa charge et coûte environ 75 euros par nuitée. Plusieurs fonctionnaires se trouvant dans cette situation doivent compléter par des prélèvements privés sur leurs revenus s ils veulent accomplir leur mission dans des conditions normales. Au nombre des droits des volontaires, il y a un suivi médical, et l attribution d un kit médical pour chaque agent en mission, ainsi que les vaccinations. Un problème se pose actuellement : celui de l assurance des volontaires en cas d accident. Actuellement, les militaires, les journalistes et les ONG qui se trouvent sur place sont assurés. Il serait souhaitable que les volontaires bénéficient d une telle assurance, compte tenu des risques encourus. Par contre, l obligation essentielle pour les volontaires est de partir sur place sans préavis pour faire leur travail sur le terrain. 4) Budget Les crédits qui relèvent actuellement de la sous-direction du personnel y seront rattachés au 1 er janvier Leur montant est de euros. Les crédits qui relèvent de l action humanitaire d urgence sont de l ordre de euros. Au 1 er janvier 2009, il y aura dualité de rattachement budgétaire : 1 ) Les crédits de gestion consulaire : ils seront rattachés au programme 105, le Secrétaire général étant à la tête du dispositif ; 2 ) Les crédits d action humanitaire : Pour préserver leur identité, ces crédits seront logés sur le programme 209. Il aurait été possible et souhaitable d inscrire l ensemble de ces crédits au programme 151. Il y aurait eu ainsi une meilleure articulation du contrôle parlementaire et des autres contrôles. M. LA CHAUSSEE a indiqué que les crédits sont comptés et leur montant résulte d arbitrages difficiles. Or, les coûts des moyens logistiques ont augmenté considérablement ces dernières INDEMNISATION I CENTRE DE CRISE 7 années et les crédits du programme 151 affectés à la sécurité n ont pas augmenté de façon significative. M. Paul Clave, invité en sa qualité de rapporteur de la Section des Finances du Conseil économique, social et environnemental dans le cadre de la saisine sur la gouvernance des Français de l étranger, est intervenu pour confirmer les propos de M. Alain CATTA. La Section des Finances du Conseil a, en effet, auditionné M. Phelep (MINEFI, sous-direction du Budget) qui a donné les mêmes indications budgétaires. M. Jean-Yves Leconte expose qu il s agit là de l exercice de fonctions régaliennes, qui se rattachent à certaines activités des collectivités territoriales en France. Il serait important pour la lisibilité de l ensemble que les crédits soient regroupés dans un même programme, tout en comprenant bien qu il s agit, dans ce domaine, d une question difficile à trancher. M. Joël Doglioni demande s il existe un plafond des prises en charge. M. Alain CATTA répond que la DFAE n a jamais eu à connaître du cas de Mme Ingrid BETTANCOURT et donc n a déboursé aucun centime pour le règlement de ce cas. Il rappelle que le montant des crédits disponibles est de euros mais qu en cas de crise majeure, le Gouvernement ajoute toujours un complément. Il ajoute qu un des avantages du programme 151 tel qu il est aujourd hui structuré est que les crédits disponibles sur la sous-direction des personnes en septembre-octobre de chaque année, pouvaient être recyclés sur d autres actions concernant la vie des Français de l étranger. 5) Cas individuels M. Jean Bottagisio expose qu il s agit d un budget pour des situations de crise et des interventions collectives. Mais quid des cas individuels? M. Alain CATTA répond qu il n y a aucun changement. Le centre de crise aura la gestion des cas individuels comme, par exemple, actuellement, pour un certain nombre d enlèvements en Colombie. Le Directeur précise cependant que la situation des détenus continuera à relever de la DFAE (service des affaires civiles et judiciaires). M. La Chaussée a évoqué le cas des personnes qui se mettent en danger malgré les consignes de l administration. Il cite l exemple du «Carré d As», qui a mobilisé 90 personnes dont certaines ont mis leur vie en danger. Les deux français en cause avaient été dûment avertis des risques qu ils encouraient. Contrairement à certaines indications, les intéressés ont été en contact régulier avec le centre de crise. 6) Rôle de l Assemblée des Français de l étranger et des conseillers AFE en matière de sécurité M. Jean-Louis Mainguy demande à M. CATTA en quoi pourrions-nous être complémentaires. En quoi cette structure nouvelle du centre de crise a-t-elle pris en compte les observations de la Commission dans ses rapports de synthèse antérieurs? Il déclare poser ainsi la question de l avenir de la Commission. En ce qui concerne cet avenir, nous vous proposons une résolution tendant à la prorogation de la Commission (III, résolution 3). INDEMNISATION I CENTRE DE CRISE 8 MM. Alain CATTA et Patrick LACHAUSSEE nous ont confirmé le souci de l administration de travailler en permanence avec l AFE, et particulièrement avec sa Commission de la Sécurité. M. Alain CATTA répond sur le rôle des conseillers à l AFE. La nouvelle organisation ne modifie pas les compétences des conseillers qui doivent être associés à la constitution de la chaîne de sécurité, quelle que soit la nature du risque. Ils doivent être également associés au choix des chefs d ilot, et à celui des sites de regroupement. Les ambassadeurs devraient réunir de façon régulière les comités de sécurité et y convoquer les conseillers à l AFE. En matière d élaboration des plans de sécurité, les conseillers doivent pouvoir participer au choix des orientations. Quand il y a une mission d inspection de sécurité, les conseillers doivent être associés à ces missions. M. Alain CATTA confirme que les conseillers AFE ont une compétence globale en matière de sécurité de nos compatriotes. Une délibération collective est toujours utile puisqu on est plus intelligent à plusieurs qu en décidant tout seul. Le Directeur de la DFAE peut toujours être saisi des difficultés éventuelles. M. CATTA comme M. LA CHAUSSEE ont exposé l un et l autre que des instructions sur le rôle des conseillers AFE avaient été adressées aux postes l an dernier et qu ils étaient disposés à les leur rappeler. Votre Commission vous proposera une résolution sur ce point ( III, résolution 2). Plusieurs membres demandent s il est interdit ou non à un conseiller AFE d être chef d ilot. Il n y a pas de règle. Le président et le rapporteur indiquent que le rôle des conseillers AFE étant plus vaste, ils doivent être des acteurs majeurs et non des chefs d ilot. M. Joël Doglioni suggère que les conseillers AFE se voient reconnaître expressément le droit d interroger le consulat et être informés sur les mécanismes et procédures de sécurité. En réponse au rapporteur, le Directeur rappelle que la décision finale incombe au chef de poste, mais après qu il ait entendu l avis des conseillers AFE. Mme Marie-Hélène BEYLE suggère qu une note soit adressée aux chefs de poste sur le rôle des conseillers AFE en matière de sécurité, et reprenne les indications du Directeur, de façon à uniformiser les pratiques des consuls et ambassadeurs qui sont actuellement divergentes. A la suite d une intervention de M. Bernard ZIEPFEL, le Directeur recommande la plus grande prudence dans la transmission soit par courrier postal soit, surtout par Internet, d informations concernant les autorités locales ou les mettant en cause que les conseillers AFE pourraient souhaiter transmettre à Paris ou aux chefs de poste. Un document, un mel qui circule, présentent toujours un risque de fuite. Il y a des informations qu il ne faut pas écrire mais que l on peut transmettre de vive voix aux chefs de poste ou à l occasion d un voyage, à Paris. M. André MASSIDA expose que les conseillers AFE devraient disposer d équipements de radio pour pouvoir communiquer avec le réseau de sécurité en cas de crise. INDEMNISATION I CENTRE DE CRISE 9 7) Dimension internationale et européenne Tant M. CATTA que M. LA CHAUSSEE ont évoqué la dimension internationale et européenne des questions de sécurité qui fait partie des préoccupations du centre de crise. Les crises ont de plus en plus une dimension internationale qui nécessité une coordination avec les organisations internationales : PAM, OMS, UNICEF, PNUD et, à New York, à l ONU, le bureau des coordinations humanitaires et, en ce qui concerne l Europe, le C.O.C.O.N dont les travaux sont en ce moment animés par la France, dans le cadre de sa présidence européenne. Certains Etats ne demandent jamais d aide internationale. Il s agit notamment de CUBA, de l INDE et de la BIRMANIE. SYNTHESE COMMISSION SECURITE II - INDEMNISATION 10 II INDEMNISATION A RAISON DES PERTES DE BIENS MATERIELS SUBIES PAR NOS COMPATRIOTES A L ETRANGER EN CAS DE GUERRE, DE TROUBLES CIVILS OU DE CATASTROPHES NATURELLES A - Suites données à l intervention de Mme GENDRON (Sous-direction de l administration consulaire et de la sécurité des biens) Mme GENDRON a communiqué à votre Commission une note exhaustive sur l historique des démarches du Département dans ce domaine et sur la position du Ministère de l Economie, de l Industrie et de l Emploi relativement aux études en cours. 1) Rappel des démarches en 1998 En 1998, le MAE (DFAE) et le MINEFI (sous-direction des assurances) ont créé un groupe de travail afin d explorer la piste de l assurance volontaire. Les résultats ont été négatifs. Le MINEFI a d abord refusé la création d un Fonds public. Quant aux assureurs contactés, en vue de l élaboration de contrats de droit privé, ils n ont proposé que des contrats d aide au retour excluant les biens. Cette formule ne pouvait satisfaire nos compatriotes. 2) Recensement des dispositifs en vigueur Mme GENDRON a rappelé les dispositifs en vigueur qui sont néanmoins insuffisants en matière d indemnisation des biens. Les possibilités suivantes existent : - Assurance individuelle-catastrophe naturelle: une enquête menée en 2008 hors UE et OCDE montre que dans la plupart des pays des assureurs locaux offrent une garantie catastrophes naturelles ; - Indemnisation par les Etats de résidence en cas de dépossessions «officielles» : On entend par là les nationalisations, expropriations pour cause d utilité publique, et autres mesures similaires de dépossession. Outre les voies d indemnisation éventuellement offertes par la législation locale dont nos compatriotes pourraient, le cas échéant, bénéficier, il existe des accords bilatéraux de protection réciproque des investissements). - Responsabilité des Etats de résidence en cas de dépossession consécutive à des troubles civils ou aux guerres : M. Michel TIZON insiste sur la responsabilité internationale des Pays où se déroulent de telles crises. - Indemnisation en France au titre de la solidarité nationale par les Commissions d indemnisation des victimes d infraction (CIVI) : Ce dispositif s applique notamment en cas de vol, escroquerie, abus de confiance, extorsion de fonds, destructions et dégradations. L indemnité est plafonnée (4000 euros en 2007) et soumise à conditions. La perte des biens abandonnés lors d un rapatriement pour raison de sécurité n est pas couverte. Néanmoins, ces dispositifs n apportent pas de réponse satisfaisante pour l indemnisation des préjudices dus à des troubles politiques (émeutes, pillages, guerre.), cause principale des SYNTHESE COMMISSION SECURITE II - INDEMNISATION 11 préju
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