Ciclos políticos y política social en América Latina en el siglo XXI * Political Cycles, and Social Policies in Latin America in the 21st Century

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Este trabajo presenta un balance de las tendencias en materia de política social durante los ciclos políticos de América Latina entre 2000 y 2017. Para este propósito, se discutirán grosso modo casos específicos, tomando ejemplos de distintas

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  Enero - junio de 2018 13 Revista Departamentode Ciencia Política Facultad de Ciencias Humanas y EconómicasSede Medellín ISSN: 2216-1775 / e-ISSN: 2216-1767 / Doi 10.15446/rf   Forum. Rev. 13 (enero-junio de 2018)ISSN: 2216-1775 / e-ISSN: 2216-1767 / pp. 101-118 Ciclos políticos y política social en América Latina en el siglo XXI* Mónica Uribe Gómez** Universidad Nacional de Colombia Resumen Este trabajo presenta un balance de las tendencias en materia de política social durante los ciclos políticos de América Latina entre 2000 y 2017. Para este propósito, se discutirán  grosso modo  casos específicos, tomando ejemplos de distintas experiencias para ilustrar las principales continuidades y rupturas de la protección social en temas como la pobreza y la desigualdad. Se plantea qué además de los factores internacionales y las coyunturas económicas, los actores políticos y sus tendencias ideológicas han tenido un peso importante a la hora de facilitar u obstaculizar cambios en materia de redistribución y política social. Palabras clave: América Latina, política social, cambio social (Thesaurus); actores políticos, siglo XXI (Autor). Political Cycles, and Social Policies in Latin America in the 21 st  Century  Abstract This work presents a balance of the tendencies in social policies during the political cycles of Latin America between 2000 and 2017. For this purpose, we discuss specific cases in a general way, taking examples from different experiences to illustrate the main continuities and interruptions of social welfare in matters such as poverty and *Artículo recibido : 29 de enero de 2018 /  Aceptado : 21 de marzo de 2018 / Modificado : 02 de abril de 2018. Este análisis retoma —y amplía— algunas de las ideas desarrolladas en la introducción del texto Los vaivenes de las políticas sociales en Argentina, Colombia, Chile, México y Uruguay: ¿Neo pos neoliberalismo?  (Uribe, 2011). No contó con financiación.**Doctora en Ciencia Social con especialidad en Sociología por El Colegio de México (Ciudad de México, México). Profesora asistente de la Universidad Nacional de Colombia (Medellín, Colombia). Entre sus últimas publicaciones: Nuevos cambios, viejos esquemas: las políticas de salud en México y Colombia en los años 2000. Cadernos de Saúde Pública , 33 (Suppl. 2), e00112616, 2017 y Estado y sociedad en América Latina: acercamientos relacionales  (en coautoría con Viviane Brachet-Márquez). México: El Colegio de México, 2016. Correo electrónico: mmuribego@unal.edu.co https://orcid.org/0000-0001-7862-7493 101-118 Ciclos políticos y política social  Forum. Rev. 13 (enero-junio de 2018)ISSN: 2216-1775 / e-ISSN: 2216-1767 / pp. 101-118 102 I   Ciclos políticos y política social inequality. It is proposed that besides international factors and economic circumstances, political actors and their ideological tendencies have been an important factor in facilitating or hindering changes in matters of redistribution and social policies. Keywords : Latin America, social policies, social change (Thesaurus); political actors, 21 st  century (Author). I ntroducción La desigualdad es la causa y la consecuencia del fracaso del sistema político,  y contribuye a la inestabilidad de nuestro sistema económico, lo que a su vez contribuye a aumentar la desigualdad. (Stiglitz, 2012) Los primeros años del siglo XXI se caracterizaron por importantes cambios en la orientación política de los gobiernos y la sociedad de América Latina. La primera década del siglo XXI contó con la presencia de gobiernos progresistas en países como Uruguay, Argen-tina, Chile, Bolivia y Ecuador. Los cuales, desde diferentes posturas y matices buscaron fortalecer el papel del Estado en materia de política social y revertir las tendencias de las políticas públicas centradas en el mercado, que predominaron en la región durante los años noventa. Este ciclo progresista se ha debilitado desde 2014, cuando comenzó a extenderse una “nueva” ola de gobiernos de derecha que en muchos casos —sustituyeron a los gobiernos progresistas— como fue el de Mauricio Macri en Argentina en 2015, Michel Temer en Brasil en agosto de 2016, y la reciente elección de Sebastián Piñera en Chile —en 2018 asumió su segundo mandato, el primero había sido entre el 2010 y 2014—. En tanto otros países como Perú, Colombia, Panamá, México, Honduras y Para-guay han mantenido las tendencias de centro derecha a lo largo del período analizado. Estas fluctuaciones ideológicas de los gobiernos y la forma como incorporan en sus agendas los programas sociales para reducir la pobreza y la desigualdad, serán analizadas como ciclos políticos. Este concepto se toma como referencia de Alcántara (2016), quien plantea que pueden entenderse como pautas de desarrollo político-institucional en dife-rentes momentos. Se arguye que las dinámicas de la pobreza y la desigualdad en la región, además de estar influidas por factores estructurales como los condicionamientos interna-cionales o las coyunturas económicas, también se definen por los actores políticos. Esta perspectiva implica poner el acento en la agencia y en las decisiones sobre política social.Cuando se hace referencia a políticas sociales en este análisis se tomará la defini-ción propuesta por Reppetto y Chudnovsky (2009), donde plantean que las políticas  Forum. Rev. 13 (enero-junio de 2018)ISSN: 2216-1775 / e-ISSN: 2216-1767 / pp. 101-118 Mónica Uribe Gómez I 103 sociales “conforman un conjunto de decisiones y acciones del Estado que se orientan en gran medida (aunque no exclusivamente) a prevenir y reducir el riesgo social, buscando lograr más allá de sus expresiones de combate a la desigualdad, formas de suavizar las curvas de bienestar y malestar. Dicho de otra manera, procuran estabilizar aspectos como el ingreso, el acceso a bienes y servicios y, en suma, al bienestar” (Reppetto y Chudnovsky, 2009, p. 37). Durante el período que se analiza, la política social ha tenido énfasis y desarrollos que ameritan mayor discusión. En particular, se busca identificar las principales continuidades y rupturas en materia de protección social e identificar los efectos de los distintos giros promovidos por los actores políticos en temas como la po-breza y la desigualdad. Para argumentar estas ideas, se consultaron fuentes secundarias especializadas, notas de prensa e informes nacionales e internacionales que documentan dichas tendencias. Los intentos de ruptura con los principios neoliberales: ¿giro a la izquierda? El final del siglo XX se caracterizó por las crisis económicas, como la llamada década perdida de los años ochenta, las transiciones a la democracia después de los períodos de largas dictaduras militares —especialmente en el cono sur—, y por una serie de reformas neoliberales que introdujeron la lógica del mercado en la administración y distribución de los bienes públicos. Durante estos cambios se buscó disminuir la responsabilidad del Es-tado mediante estrategias como la descentralización, la focalización y la incorporación de la libre competencia. Bajo esta perspectiva, las acciones estatales adquirieron un carácter compensatorio que buscó concentrarse casi exclusivamente en los más pobres. La esta-bilidad financiera se definió como parámetro central del desarrollo y la extensión de la cobertura de los programas sociales —no el acceso— se convirtió en un objetivo esencial.Durante los primeros años de reformas se aducía que el crecimiento logrado me-diante la liberación del mercado tendría un efecto de “derrame” que se traduciría, en el mediano plazo, en el aumento de los ingresos para la mayoría de la población, y por ende en el aumento de beneficios sociales. Aunque en muchos países se logró controlar la inflación, aspectos como la pobreza, el desempleo y la desigualdad que se suponía serían sólo efectos transitorios, siguieron aumentando hasta alcanzar niveles sin prece-dentes a finales de los años noventa (Uribe, 2011). Los últimos años de la década de los noventa “se caracterizaron por el fracaso de las medidas del Consenso de Washington en lo atinente no sólo a disminuir la desigualdad en la región, que es de las más altas del mundo, sino como contribuidoras a su crecimiento” (Alcántara, 2016, p. 15).  Forum. Rev. 13 (enero-junio de 2018)ISSN: 2216-1775 / e-ISSN: 2216-1767 / pp. 101-118 104 I   Ciclos políticos y política social El siglo XXI comenzó con un aparente desgaste de la perspectiva eficientista del desarrollo y gerencial-racional en las políticas públicas. Estos aspectos, más que mejorar las condiciones de vida de la mayor parte de la población, habían incidido en el eviden-te aumento de la pobreza y la desigualdad. Según el informe de Oxfam International (2016), América Latina es la región más desigual del mundo, “donde 32 personas privi-legiadas acumulan la misma riqueza que los 300 millones de personas más pobres. Esta desigualdad económica está íntimamente relacionada con la posesión de la tierra, pues los activos no financieros representan un 64 % de la riqueza total” (Oxfam International, 2016, p. 13). En este panorama, Colombia aparece como uno de los países más desiguales de la región, sólo por encima de Haití y seguido por Perú, Chile y Paraguay.Al principio de la primera década del siglo XXI parecía que el neoliberalismo había fracasado como proyecto. Este diagnóstico se apoyó en el crecimiento de la población y su condición de pobreza y pobreza extrema, en las brechas de desigualdad y en las distintas movilizaciones sociales que se dieron especialmente entre 2000 y 2003 para protestar por los efectos de las reformas privatizadoras. Algunos ejemplos de estas lu-chas fueron la “guerra del agua” en Bolivia, el levantamiento indígena en Ecuador que terminó con la caída del presidente Jamil Mahuad en 2000 1 , y “los cacerolazos” contra las medidas de austeridad económica en Argentina en el año 2001.Como consecuencia de esta aparente crisis de las políticas centradas en la lógica economicista de mercado, que a la larga resultaría ser menos profunda de lo que pareció en aquel momento, como se discutirá más adelante, el siglo XXI comenzó con el ascenso por vía electoral de gobiernos con tendencias de izquierda. Este fue el caso de Hugo Chávez (Venezuela) en 1998, Ricardo Lagos (Chile) en el año 2000, Luiz Inacio Lula da Silva (Brasil) y Néstor Kirchner (Argentina) en 2003, Tabaré Vázquez (Uruguay) en 2005, Evo Morales (Bolivia) en 2006 y Rafael Correa (Ecuador) en 2007 (Cantamutto, 2013). Entre los años 1998 y 2011, once de los veinte países con gobiernos elegidos de manera democrática que confor-man América Latina, tuvieron presidentes vinculados a esta llamada tendencia progresista de izquierda (Argentina, Brasil, Ecuador, Chile, Venezuela, Bolivia, Nicaragua, Guatemala, Paraguay, El Salvador y Uruguay), mientras que casos como México, Colombia, Costa Rica, Panamá y Perú se mantuvieron con gobiernos más inclinados a la ideología de derecha. Durante este ciclo político de gobiernos de tendencia progresista o de “giro a la izquierda” como fue nombrado este período por la literatura, la discusión sobre la equi-dad y el reconocimiento del carácter multicultural y plurinacional —como el caso de 1. Antes de la elección de Rafael Correa Ecuador tuvo una gran inestabilidad política, llegando a tener siete presidentes en apenas una década (Alcántara, 2015).
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