La participación de los entes subnacionales en la política exterior de Brasil y en los procesos de integración regional

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  Revista CIDOB d’afers internacionals, n.º 99, (septiembre 2012), p. 55-73 ISSN 1133-6595 - E-ISSN 2013-035X  La participación de los entes subnacionales en la política exterior de Brasil y en los procesos de integración regional Sub-national entities’ participation in Brazil’s foreign policy and in regional integration processes Deisy Ventura Profesora de Derecho Internacional, Instituto de Relaciones Internacionales, Universidad de São Paulo, IRI/USP / deisyflv@gmail.com Marcela Garcia Fonseca Candidata Doctoral, Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad de São Paulo, IRI/USP / marcelagfonseca@usp.br RESUMEN Este trabajo se centra en cómo se desarrolla la gradual participación de los entes subnacionales en la forma-ción de la política exterior brasileña, en un escenario de horizontalidad del proceso decisorio en el Itamaraty, en donde tanto ministerios como órganos de la Presidencia de la República tienen voz en varios temas estra-tégicos, principalmente en lo que respecta al desarrollo. El ensayo también verifica la inserción de los entes subnacionales en el proceso decisorio del Mercado Común del Sur (Mercosur), para concluir que a pesar de su incipiente participación, surgen contribuciones relevantes en el proceso de integración regional. Bajo la hipótesis de que la participación de las entidades federadas en el proceso decisorio genera más desarrollo local y regional, afirmamos que se trata de una alternativa para aumentar la eficacia del Estado. Se concluye que, si todavía hay poca institucionalización que garantice el voto de las entidades federadas en los procesos decisorios, al menos su voz ya se oye. Palabras clave: Brasil, entes subnacionales, política exterior, proceso decisorio, integración regional, Mercosur   ABSTRACT  This article focuses on how sub-national entities’ gradual participation in Brazilian foreign policy has come about, with reference to a decentralised scenario of the decision-making process in Itamaraty, where the ministries and presidential organs have a voice on many strategic themes, mainly concerning development.  The article examines the insertion of sub-national entities into the decision-making process in the Southern Common Market (Mercosur), and concludes that in spite of the incipient participation, relevant contributions to the process of regional integration have arisen. Regarding the hypothesis that the participation of the federative entities in the decision-making process generates local and regional development, we argue that this is an alternative to increasing state efficiency. In conclusion, and despite the incipient institutionalisation that does not guarantee their vote in the decision-making process, at least their voice is heard. Keywords: Brazil, sub-national entities, foreign policy, decision-making process, regional integration, Mercosur   La participación de los entes subnacionales en la política exterior de Brasil 56 Revista CIDOB d’afers internacionals, n.º 99, (septiembre 2012), p. 55-73 ISSN 1133-6595 - E-ISSN 2013-035X  Mucho se ha hablado de la política exterior del Gobierno de Luiz Inácio Lula   da Silva (2002-2010) y otro tanto se especula sobre cuál será la actuación internacional de Brasil bajo el Gobierno de Dilma Rousseff, iniciado en enero de 2011. Más allá de algunas polémicas posiciones sobre asuntos candentes del escenario internacional, hay consenso sobre el hecho de que, en los últimos años, la política exterior brasileña ha sufrido cambios importantes y se ha convertido en la suma de las relaciones interna-cionales de los diversos órganos del Estado (Lessa, 2009: 106). Si bien es cierto que la política exterior brasileña ya no es una exclusividad del Ministerio de Relaciones Exteriores (también conocido como Itamaraty), ello no implica de ninguna manera minimizar la influencia preponderante de la cancillería    sobre la política internacional. Se trata simplemente del reconocimiento de una apertura horizontal creciente a la actuación de otros órganos del Poder Ejecutivo federal en la región y en el mundo. Sin embargo, el tema de la apertura vertical, es decir, de la participación de los entes subnacionales en la política exterior de Brasil, sigue siendo un tema marginal. La inmensa federación brasileña, autoproclamada tridimensional  , cuenta con la Unión, 27 estados federados y 5.565 municipalidades. Todos los estados están dotados de una administración pública y de un parlamento propios, y además se enfrentan, en el ejercicio de sus competencias constitucionales, tanto a problemas de dimensión internacional (por ejemplo, el tráfico de personas y de estupefacientes o el turismo sexual) como a extraordinarias posibilidades de cooperación con otros estados y orga-nizaciones (por ejemplo, el financiamiento internacional de proyectos de desarrollo o la formación de redes de ciudades). Así, el escaso debate acerca de las consecuencias de la internacionalización creciente de los entes subnacionales brasileños sobre la elaboración de la política exterior del Estado parece, a primera vista, sorprendente. Cabe subrayar que Brasil lidera dos iniciativas de integración regional: el Mercado Común del Sur (Mercosur) desde 1991, y la Unión de las Naciones Sudamericanas (Unasur) desde 2002. Es evidente que algunos de los entes subnacionales se muestran, en principio, muy susceptibles a los efectos de los procesos integradores, por ejemplo, en las regiones de frontera. Pero también los entes subnacionales aparecen proactiva-mente en escena; en la década pasada, una red de la cual forman parte importantes   ciudades brasileñas (Mercociudades) tuvo un reconocido protagonismo en el proceso integrador del Cono Sur. El objetivo del presente artículo es demostrar el surgimiento de una incidencia gradual e indirecta de la participación de los entes subnacionales en la política exte-rior brasileña y, en particular, en sus decisiones en materia de integración regional, reflexionando críticamente sobre sus posibilidades y limitaciones.  Deisy Ventura y Marcela Garcia Fonseca 57 Revista CIDOB d’afers internacionals, n.º 99, (septiembre 2012), p. 55-73 ISSN 1133-6595 - E-ISSN 2013-035X  BREVE PANORAMA DE LA ELABORACIÓN DE LA POLÍTICA EXTERIOR DE BRASIL La Constitución Federal brasileña afirma que la competencia en materia de relaciones internacionales es exclusiva de la Unión Federal 1 , y resalta que compete privativamente al presidente de la República mantener relaciones con estados extranjeros 2 , celebrar tratados, convenciones y actos internacionales, sujetos a aprobación del Congreso Nacional. Para cumplir tales exigencias constitucionales, la Presidencia de la República es asistida por el Ministerio de Relaciones Exteriores y por órganos de asesoría inmediata de la Presidencia. En cuanto a Itamaraty, su naturaleza, atribuciones y estructura son reglamentadas por el Decreto n.º 7.304, de 22 de septiembre de 2010 3 . Resumidamente, sus acciones consis-ten en: a) ejecutar las directrices de la política exterior establecidas por el presidente de la República; b) proponer al presidente de la República líneas de actuación en la conducción de los negocios extranjeros; c) colectar informaciones necesarias a la formulación y ejecu-ción de la política exterior de Brasil, considerando los intereses de seguridad y de desarrollo nacionales; d) contribuir para la formulación e implementación, en el plano internacional, de las políticas de intereses para el Estado y la sociedad en colaboración con organismos de la sociedad civil brasileña; e) administrar las relaciones políticas, económicas, jurídicas, comerciales, culturales, científicas, técnicas y tecnológicas de Brasil con la sociedad interna-cional; f) negociar y celebrar tratados, acuerdos y demás actos internacionales; g) promover los intereses gubernamentales, de instituciones públicas y privadas, de empresas y de ciuda-danos brasileños en el extranjero. Un estudio sobre las normas que orientan el funcionamiento de cada uno de los órga-nos del Poder Ejecutivo federal permite constatar que el 56,4% de los órganos federales tiene alguna competencia relacionada con el tema internacional, mientras que el 43% dispone de atribuciones para representar al país en foros y negociaciones internacionales (Badin y França, 2010). Esto significa que una parte importante de la burocracia federal está auto-rizada a desarrollar una agenda internacional gracias a una competencia srcinaria en la materia. Por consiguiente, la casi totalidad de los ministerios poseen secretarías u asesorías en asuntos internacionales, en general vinculadas directamente a los ministros. Se produce, 1. «Art. 21. Compete a la Unión: I – mantener relaciones con estados extranjeros y participar de organizaciones internacionales». 2. «Art. 84. Compete privativamente al presidente de la República: VII – mantener relaciones con estados extranjeros y acredi-tar sus representantes diplomáticos; VIII – celebrar tratados, convenciones y actos internacionales, sujetos a la aprobación del Congreso Nacional». 3. Modificado por los decretos n.º 7.557, de 26.08.2011, y n.º 7.561, de 14.09.2011.  La participación de los entes subnacionales en la política exterior de Brasil 58 Revista CIDOB d’afers internacionals, n.º 99, (septiembre 2012), p. 55-73 ISSN 1133-6595 - E-ISSN 2013-035X  así, una ruptura en la anterior exclusividad del Itamaraty en materia de política exterior, como consecuencia de un proceso creciente de descentralización (u horizontalidad). En el mismo sentido, se constata un aumento de la «porosidad institucional» (Figueira, 2010: 18) del Itamaraty, con la disminución de su aislamiento institucional en el proceso decisorio, que pasa a tener en cuenta nuevas redes políticas que se forman para intentar influir en el proceso de elaboración de la política externa brasileña. Pero esta porosidad también se puede constatar en el sentido que diplomáticos de carrera ocupan una parte importante de los puestos en las asesorías internacionales de los ministerios y otros órganos, que garantiza una suerte de control corporativo de su actuación en el exterior.Brasil cuenta igualmente con una Asesoría Especial de la Presidencia de la República  4 , a quien compete asistir directa e inmediatamente al presidente en el desempeño de sus atri-buciones y, especialmente, realizar estudios y contactos en asuntos que subsidien la coordi-nación de acciones en el seno del Gobierno. Colabora asimismo en la preparación de visitas al presidente de autoridades y personalidades extranjeras, en la correspondencia y en los viajes presidenciales. También debe encaminar y procesar proposiciones y expedientes del área diplomática en tramitación en la Presidencia de la República. El actual asesor especial, Marco Aurélio Garcia, conocido como asesor especial para Asuntos Internacionales   de la Presidencia o como asesor-jefe de la Asesoría Especial, ya ocupó este puesto durante los dos mandatos del presidente Lula da Silva, período en el cual ha tenido una gran influencia en la política exterior 5 . Consejero personal del presidente, Garcia mantuvo una presencia constante en los medios y ejerció una función de mediación en diversos temas de interés de Brasil, particularmente en lo que concierne a las relaciones con América del Sur. En cam-bio, en el primer año de la Presidencia de Dilma Rousseff, la Asesoría Especial parece haber abandonado el primer plano de la política exterior brasileña. Por su parte, el Poder Legislativo federal brasileño (Congreso Nacional) –bicameral y electo por sufragio universal obligatorio, compuesto por la Cámara de Diputados (repre-sentantes de los ciudadanos) y por el Senado Federal (representantes de los estados)– no tiene una tradición de gran interés o participación en las relaciones internacionales del país. El dominio del Ejecutivo en las cuestiones internacionales es una de las principales carac-terísticas de los regímenes presidenciales, pero no solo en política exterior, sino también en otras políticas públicas (Neves, 2003: 104). No obstante, el Congreso Nacional posee competencias relevantes en materia internacional. La principal de estas atribuciones es la de aprobar los tratados firmados por el presidente de la República cuando estos acuerdos 4. Según el art. 13 de la Ley 10.683 de 28 de mayo de 2003, que dispone sobre la organización de la Presidencia de la República y de los ministerios. 5. Véase, por ejemplo, el artículo del propio Marco Aurélio Garcia (Garcia, 2010).  Deisy Ventura y Marcela Garcia Fonseca 59 Revista CIDOB d’afers internacionals, n.º 99, (septiembre 2012), p. 55-73 ISSN 1133-6595 - E-ISSN 2013-035X  representen compromisos que generen obligaciones relativas al patrimonio nacional 6 .  Aunque esta aprobación tenga lugar después de la conclusión del tratado, es condición de vigencia de la norma en el ordenamiento jurídico brasileño. La interpretación del texto constitucional es muy amplia, lo que hace que los más importantes acuerdos multilaterales y bilaterales de Brasil sean sometidos a la aprobación parlamentaria. Sin embargo, a lo largo de la historia de Brasil, el Parlamento ha rechazado solamente seis acuerdos firmados por el Poder Ejecutivo –tres en el siglo  xix   y tres en el siglo  xx   (Gabsch, 2010: 87)–. Esta información no debe conducir automáticamente a la idea de que hay una omisión completa del Parlamento en los temas internacionales. Al contrario, estudios realizados sobre el proceso de aprobación de acuerdos del Mercosur y de la fracasada Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) revelan que, cuando existe una convergencia de intereses, los parla-mentarios delegan autoridad al Ejecutivo y concentran su atención en los problemas domés-ticos; pero cuando hay divergencia de intereses, buscan presionar al Ejecutivo y explicitan su voluntad de participar más efectivamente del proceso decisorio, valiéndose principalmente de sus canales informales de diálogo con el Gobierno (Neves, 2003: 130-1). Este sistema, basado en el equilibrio de poder horizontal (relación entre Ejecutivo y Legislativo), genera un problema práctico para los entes subnacionales, ya que muchos tratados son ratificados en temas de competencia local y regional sin su participación directa. ENTIDADES SUBNACIONALES Y POLÍTICA EXTERIOR Las constituciones de los estados federados callan en materia de competencias internacionales, salvo la Constitución del estado de Bahia  7  –en cuyo texto figura una incipiente competencia del gobernador para contraer empréstitos externos y hacer operaciones y acuerdos externos de cualquier naturaleza, con la autorización del Parlamento Estadual y según la Constitución Federal. Sin embargo, tal silencio no impide que los entes subnacionales adopten políticas institucionales que contemplen la 6. «Art. 49. Es de competencia exclusiva del Congreso Nacional: I – resolver definitivamente sobre tratados, acuerdos o actos internacionales que generen encargos o compromisos gravosos al patrimonio nacional». 7. «Art. 105. Compete privativamente al gobernador del Estado. XVII – contraer empréstitos externos o internos y hacer ope-raciones o acuerdos externos de cualquier naturaleza, después de la autorización de la Asamblea Legislativa, observada la Constitución Federal».
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